Đẩy mạnh công tác phân cấp trung ương và địa phương

Về tổ chức và hoạt động của bộ máy quản lý nhà nước, Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội định hướng: bảo đảm nguyên tắc tập trung dân chủ, thống nhất quyền lực, có sự phân công, phân cấp, đồng thời bảo đảm sự chỉ đạo thống nhất của trung ương. Việc thực hiện chủ trương này được duy trì một cách hệ thống và phát triển trong các văn kiện tiếp theo của Đảng, có đánh giá, tổng kết và phương hướng, cách thức tiến hành. Đẩy mạnh phân cấp trung ương - địa phương trở thành quan điểm, tư tưởng chỉ đạo trong việc xây dựng hệ thống pháp luật Việt Nam và trong việc hoàn thiện tổ chức, hoạt động của các cơ quan trong bộ máy nhà nước.

1. Thành tựu

Hoạt động xây dựng, hoàn thiện thể chế đã chú trọng vấn đề phân cấp và cho đến nay, cơ sở pháp lý cho việc phân cấp quản lý nhà nước trên một số lĩnh vực đã được hình thành. Căn cứ kết quả nghiên cứu khoa học, khảo sát thực tế và tham khảo kinh nghiệm các nước, hàng loạt các luật, pháp lệnh, nghị định được xây dựng mới, sửa đổi, bổ sung nhằm phân định thẩm quyền giữa các cơ quan trung ương và địa phương trên tinh thần chuyển giao nhiệm vụ, quyền hạn cho chính quyền địa phương. Chính phủ đã phê duyệt Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước (Quyết định số 136/2001/QĐ-TTg ngày 17/9/2001), trong đó có nội dung cải cách tổ chức bộ máy chính quyền địa phương với nhiệm vụ: phân cấp rõ ràng và hợp lý giữa trung ương và địa phương, phân biệt chức năng, nhiệm vụ của chính quyền đô thị và chính quyền ở nông thôn, tổ chức hợp lý Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân.

Việc phân định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước trung ương - địa phương và giữa các cấp chính quyền địa phương trên từng lĩnh vực được xác định trong Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân năm 2003, các luật chuyên ngành (ngân sách, đất đai, giáo dục). Nghị quyết số 08/2004/NQ-CP ngày 30/6/2004 của Chính phủ về tiếp tục đẩy mạnh phân cấp quản lý nhà nước giữa Chính phủ và chính quyền tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương đã định hướng ưu tiên phân cấp trong các lĩnh vực: quản lý quy hoạch, kế hoạch và đầu tư phát triển; quản lý ngân sách nhà nước; quản lý đất đai, tài nguyên và tài sản nhà nước; quản lý doanh nghiệp nhà nước; quản lý các hoạt động sự nghiệp, dịch vụ công; quản lý về tổ chức bộ máy và cán bộ, công chức. Thực hiện Nghị quyết này, 22 bộ, cơ quan ngang bộ đã xây dựng Đề án phân cấp quản lý nhà nước thuộc ngành, lĩnh vực, trong đó kiến nghị sửa đổi các luật, pháp lệnh, nghị định của Chính phủ để khắc phục chồng chéo về nhiệm vụ, quyền hạn và phân công, phân cấp khoảng 300 loại công việc. Hàng loạt các nghị định của Chính phủ được ban hành theo tinh thần phân định thẩm quyền hợp lý giữa Chính phủ với Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh về quản lý quy hoạch, kế hoạch; quản lý đầu tư và xây dựng; quản lý ODA; quản lý đất đai, tài nguyên khoáng sản; quản lý biên chế sự nghiệp, quản lý các Ban quản lý khu công nghiệp, chế xuất, khu kinh tế, khu công nghệ cao, giáo dục, đào tạo, khoa học và công nghệ, giao thông vận tải, môi trường, văn hoá - thông tin. Các luật được ban hành gần đây cũng thể hiện tinh thần đẩy mạnh phân cấp.

Vấn đề phân biệt nội dung quản lý nhà nước ở đô thị, nông thôn, quy chế đặc thù cho một số đô thị đặc biệt đã được thể chế hoá ở chừng mực nhất định trong dịp sửa đổi Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân, Pháp lệnh Thủ đô năm 2001 và Nghị định số 93/2001/NĐ-CP ngày 12/12/2001 về phân cấp quản lý một số lĩnh vực cho thành phố Hồ Chí Minh. Đối với đô thị đặc biệt là thành phố Hồ Chí Minh, dựa vào khả năng đảm nhận các nhiệm vụ, Chính phủ đã mạnh dạn tạo sự tự chủ cho Uỷ ban nhân dân thành phố về quản lý quy hoạch, kế hoạch, đầu tư phát triển kinh tế - xã hội, quản lý nhà đất và hạ tầng kỹ thuật đô thị, ngân sách, tổ chức bộ máy và cán bộ, công chức.

2. Hạn chế

Mặc dù là một trong những nội dung ưu tiên, song phân cấp cho đến nay vẫn chưa được thể chế hoá đầy đủ, kịp thời và chưa phù hợp với yêu cầu, mục tiêu được đề ra. Sau nhiều năm thực hiện Cương lĩnh, Hội nghị lần thứ 9 Ban Chấp hành trung ương Khoá IX (năm 2004) nhận định: vẫn chậm thực hiện đồng bộ chủ trương phân cấp quản lý hành chính giữa trung ương và địa phương trên từng ngành, lĩnh vực... Đổi mới về quản lý tài chính công vẫn chưa theo kịp với cải cách thể chế và tổ chức bộ máy (1). Cho đến nay, chưa hoàn thành mục tiêu của Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước là: "Đến năm 2005, về cơ bản ban hành xong và áp dụng các quy định mới về phân cấp trung ương - địa phương, phân cấp giữa các cấp chính quyền địa phương... Định rõ những loại việc địa phương toàn quyền quyết định, những việc trước khi địa phương quyết định phải có ý kiến của trung ương và những việc phải thực hiện theo quyết định của trung ương".

Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân tuy đã được sửa đổi, song chưa làm rõ nét sự khác biệt về thẩm quyền giữa các cấp chính quyền địa phương, giữa Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân cùng cấp và nội dung quản lý nhà nước trên các địa bàn lãnh thổ (nông thôn, đô thị, hải đảo, miền núi). Các văn bản quy phạm pháp luật chuyên ngành chưa giải quyết triệt để quan hệ phân cấp và thiếu tính ổn định.

Việc phân cấp vẫn còn mang dấu ấn của tư tưởng "cào bằng", chưa bảo đảm sự tương xứng giữa khối lượng, tính chất nhiệm vụ, quyền hạn được chuyển giao với năng lực thực tế về tài chính, cán bộ của địa phương. Một số lĩnh vực được đẩy mạnh phân cấp trên phương diện thể chế nhưng thực hiện chưa hiệu quả. Việc tổng kết, đánh giá thi hành pháp luật về phân cấp chưa được chú trọng và vì thế, chưa có những con số, dữ liệu tổng thể.

Nghị quyết Trung ương 5 Khoá X (tháng 8 năm 2007) nhận định về những hạn chế của nền hành chính nhà nước và tiếp tục đặt ra yêu cầu: xác định rõ chức năng, nhiệm vụ, phân định rõ trách nhiệm giữa các cơ quan, giữa các cấp chính quyền, giữa chính quyền đô thị và chính quyền nông thôn, giữa tập thể và người đứng đầu cơ quan hành chính.

3. Nguyên nhân

Chủ trương và nhận thức về việc đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương nói chung, phân cấp nói riêng còn chưa đủ rõ.

Về việc tiếp tục cải cách bộ máy nhà nước, xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, các văn kiện của Đảng thường chú trọng và nhấn mạnh nguyên tắc phân công và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp (2), chưa đề cập nguyên tắc về mối quan hệ giữa trung ương - địa phương mà hiện nay một số ý kiến cho rằng, đó là nguyên tắc phân quyền theo chiều dọc. Phân công, phân cấp, nâng cao tính chủ động của chính quyền địa phương được nêu trong các Nghị quyết của Đảng nhưng dưới góc độ phương thức hoạt động của Nhà nước mà không phải với tính chất là nguyên tắc tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước thuộc nội dung quy định của Hiến pháp.

Vị trí, mối quan hệ giữa Hội đồng nhân dân và bộ máy hành pháp mà đại diện là Chính phủ chưa được nhận diện rõ. Nội dung đánh giá về tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân thường được gắn với Quốc hội, xuất phát từ tư duy về tính hệ thống của các cơ quan quyền lực nhà nước. Do vậy, các nhận định thường tập trung vào hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân, chưa đề cập về phân cấp là quan hệ hiện hữu giữa Chính phủ với Hội đồng nhân dân cấp tỉnh. Về "kiện toàn hợp lý tổ chức bộ máy nhà nước", Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ IX nêu: thực hiện mạnh mẽ việc phân cấp trong hệ thống hành chính (3).

Hướng kiện toàn chính quyền địa phương chưa đủ rõ và điều này tác động đến xu hướng cũng như biện pháp phân cấp. Đại hội VIII (năm 1996) xác định: kiện toàn bộ máy chính quyền cấp huyện và cơ sở đủ sức quản lý, giải quyết kịp thời, đúng thẩm quyền những vấn đề cuộc sống đặt ra và nhân dân đòi hỏi (4). Hội nghị lần thứ ba Ban Chấp hành trung ương Đảng khoá VIII (năm 1997) nhấn mạnh chủ trương "tập trung sức kiện toàn chính quyền cơ sở", phát huy vai trò và kiện toàn Hội đồng nhân dân xã, phường, thị trấn, đề cập trách nhiệm của nhóm đại biểu Hội đồng nhân dân xã theo từng thôn, làng, bản, ấp và việc bầu Trưởng thôn (5). Đại hội IX nêu: tổ chức hợp lý Hội đồng nhân dân; kiện toàn bộ máy chính quyền cấp xã, phường, thị trấn (6). Việc tổ chức hợp lý chính quyền địa phương theo hình thức Nhà nước đơn nhất, quyền lực nhà nước là thống nhất đã được đặt ra song chưa có mô hình tổng thể tổ chức các cơ quan địa phương.

Nội dung của chủ trương "bảo đảm sự chỉ đạo thống nhất của trung ương" chưa được làm sáng tỏ cả về lý luận cũng như trên phương diện thể chế, dẫn đến sự chủ quan khi lập luận về nhu cầu quản lý thống nhất từ phía trung ương đối với một số lĩnh vực. Tiêu chí trao quyền (hay ngược lại) cho một cấp địa phương thiếu nhất quán. Đã có ý kiến về sự cần thiết quản lý thống nhất theo ngành dọc một số lĩnh vực như an ninh, quốc phòng, tư pháp hay bảo đảm tính tập trung cao độ trong quản lý nhà nước trên địa bàn đô thị. Tuy nhiên, vẫn chưa có phương án cụ thể để hình thành thể chế, tạo cơ sở pháp lý cho việc tiếp tục phân cấp.

Chức năng, nhiệm vụ của Chính phủ chưa được điều chỉnh lại phù hợp với yêu cầu quản lý nhà nước trong điều kiện mới làm cơ sở cho việc phân định thẩm quyền giữa trung ương - địa phương. Việc phân cấp được tiến hành thuận lợi khi thẩm quyền của các chủ thể chuyển giao và được chuyển giao nhiệm vụ, quyền hạn được phân định rõ. Trong khi đó, Luật Tổ chức Chính phủ chưa được sửa đổi; chức năng quản lý "vĩ mô" và những lĩnh vực cần quản lý tập trung, thống nhất theo ngành dọc chưa được nghiên cứu đầy đủ về lý luận và chưa đỉ thuyết phục về thực tiễn.

Thể chế về phân cấp chưa được bảo đảm thực hiện bằng một cơ chế với các biện pháp đồng bộ. Chủ trương của Đảng cũng như quan điểm được quán triệt chung khi phân cấp là việc chuyển giao nhiệm vụ phải song hành với trao quyền hạn, bảo đảm tương xứng về khả năng thực hiện, kể cả về tổ chức, tài chính, nhân sự và mức độ chuẩn bị của chủ thể được phân cấp. Tuy nhiên, do thiếu tính tổng thể và sự đồng bộ nên có những lĩnh vực được phân cấp nhưng trên thực tế triển khai thiếu hiệu quả. Chất lượng, năng lực của cán bộ, công chức nói chung và địa phương, nói riêng là lực cản đáng kể đối với các mục tiêu và tham vọng cải cách trên nhiều lĩnh vực.

Chính quyền địa phương chưa thực sự phát huy trách nhiệm khi tham gia hình thành thể chế về phân cấp. Theo quy định hiện hành, việc xây dựng pháp luật phải có sự tham gia của các đối tượng chịu sự tác động trực tiếp. Tuy nhiên, một số dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật, đề án mặc dù có ý kiến của các địa phương nhưng không đủ thuyết phục cơ quan chủ đề án hay thậm chí, còn xuôi chiều theo dự kiến của trung ương.

4. Một số ý kiến

Hiệu quả phân cấp trung ương - địa phương là vấn đề liên quan tới tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương và vì thế, cần được giải quyết một cách tổng thể.

Trước hết, cần triển khai chủ trương tổ chức hợp lý chính quyền địa phương. Với mục tiêu này, cần có cơ sở lý luận vững chắc để hình thành các luận điểm, giải quyết một cách triệt để các vấn đề:

Hoàn thiện cơ sở pháp lý để tổ chức lại chính quyền địa phương. Việc đề xuất, xây dựng một số giải pháp quan trọng nhằm đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương gặp trở ngại do vượt khỏi khuôn khổ quy định của Hiến pháp. Vì vậy, cần thiết sửa đổi Hiến pháp để tạo cơ sở vững chắc cho công cuộc cải cách, bảo đảm tính tối cao của đạo luật cơ bản và tính pháp chế.

Việc sửa đổi Hiến pháp sẽ tạo điều kiện hoàn thiện cơ sở pháp lý về việc xác định vị trí của chính quyền địa phương trong cơ cấu quyền lực nhà nước. Cùng với việc khẳng định định hướng xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, Hiến pháp đã bổ sung nguyên tắc về mối quan hệ phân công, phối hợp giữa các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Nhưng quan hệ giữa trung ương và địa phương chưa được nghiên cứu thấu đáo để ghi nhận bằng quy định lập hiến. Với khung hiến định như hiện nay, không thể tiến hành cải cách chính quyền địa phương bằng việc sửa các luật vốn nhất thiết phải bảo đảm tính hợp hiến.

Nghiên cứu điều chỉnh cách phân chia đơn vị hành chính lãnh thổ. Cần có chủ trương điều chỉnh phân loại các đơn vị hành chính làm cơ sở tổ chức lại không chỉ chính quyền địa phương mà cả các cơ quan tư pháp cũng như các thiết chế của hệ thống chính trị. Cần có định hướng và thái độ rõ ràng về các vấn đề: sự cần thiết duy trì đơn vị hành chính huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh; quan hệ giữa chính quyền xã và thôn. Hoàn toàn có thể nghiên cứu loại bỏ triệt để không chỉ bộ máy quản lý mà bản thân các đơn vị hành chính được gọi là trung gian.

Xác định mô hình tổ chức chính quyền địa phương. Cần tiếp tục nghiên cứu để có chủ trương rõ ràng, định hướng mô hình tổ chức Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân và các thiết chế khác (nếu có). Xác định vai trò và địa vị pháp lý của Hội đồng nhân dân và cơ quan hành chính ở địa bàn nông thôn và đô thị.

Phân cấp hợp lý giữa Chính phủ và các địa phương bảo đảm tính thống nhất, khả năng kiểm soát của trung ương và sự chủ động của địa phương. Hiện nay, ngoài các Luật có tầm bao quát như Luật Tổ chức Chính phủ, Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân, phân cấp quản lý nhà nước được quy định trong các luật chuyên ngành khác. Việc điều chỉnh lại quan hệ phân cấp sẽ là phức tạp nếu kéo theo nhu cầu sửa đổi văn bản lập pháp. Bên cạnh đó, chủ trương đổi mới hoạt động lập pháp hiện nay là hạn chế tối đa việc quy định về tổ chức bộ máy ngay trong các luật chuyên ngành. Tuy nhiên, nếu thiếu các quy định đó thì cơ chế thực hiện lại không đồng bộ. Để duy trì tính liên tục của phân cấp, nên có chủ trương giao Chính phủ quy định về các vấn đề này và tăng cường hoạt động giám sát của Quốc hội, nhất là khi Chính phủ quy định về những vấn đề chưa có luật, pháp lệnh điều chØnh.

(1) Đảng Cộng sản Việt Nam. Văn kiện Hội nghị lần thứ chín Ban Chấp hành trung ương Khoá IX. NXB. Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2004, tr.47.

(2) Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VIII. NXB. Chính trị quốc gia, Hà Nội, 1996, tr. 129; Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ IX. NXB. Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2001, tr.131-132.

(3) Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ IX. NXB. Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2001, tr.217.

(4) Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VIII. NXB. Chính trị Quốc gia, Hà Nội, 1996, tr.131.

(5) Các Nghị quyết của Trung ương Đảng 1996-1999. NXB. Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2000, tr.112-113.

(6) Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ IX. NXB. Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2001, tr.133.

(7) Xem Nghị quyết số 21- NQ/TƯ Hội nghị lần thứ 6 Ban chấp hành TƯ Đảng khoá X "Về tiếp tục hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa".

(Bài đăng trên tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 139-140-thang-1-2009 ngày 20/01/2009) TS. Hoàng Thị Ngân - Phó Vụ trưởng, Văn phòng Chính phủ